Anayasa Mahkemesi Başkanlığından:
Esas Sayısı : 2008/111
Karar Sayısı : 2010/22
Karar Günü : 28.1.2010
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Bursa 1. İdare Mahkemesi
İTİRAZIN KONUSU : 14.7.1965 günlü, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 125. maddesinin birinci fıkrasının (C) bendinin “Toplu müracaat veya şikâyet etmek” biçimindeki (h) alt bendinin, Anayasa’nın 2., 13. ve 74. maddelerine aykırılığı savıyla iptali istemidir.
I- OLAY
Davacının, arkadaşlarıyla toplu şikâyet dilekçesi vermesi üzerine hakkında öngörülen aylıktan kesme cezasının iptali için açtığı davada, itiraz konusu kuralın Anayasa’ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme iptali için başvurmuştur.
II- İTİRAZIN GEREKÇESİ
Başvuru kararının gerekçe bölümü şöyledir:
“Bursa İli, Gemlik İlçesi Mesleki Eğitim Merkezinde Motor Öğretmeni olarak görev yapan davacının, İlçe Milli Eğitim Müdürlüğü’ne hitaben yazılan iki ayrı şikâyet dilekçesini aynı kurumda görevli üç öğretmenle birlikte topluca imzaladığından bahisle 1/30 oranında aylıktan kesme cezasıyla cezalandırılmasına ilişkin işlemin iptali istemiyle açılan davada uygulanacak 657 sayılı Devlet Memurları Kanunun 125/C-h maddesi Anayasaya uygunluk yönünden incelenerek gereği görüşüldü:
Dava konusu uyuşmazlıkta uygulanacak olan 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 125/C-h bendinde; “Toplu müracaat veya şikayette bulunmak” aylıktan kesme cezasını gerektiren fiil ve hallerden biri olarak gösterilmiştir.
T.C. Anayasasının 2. maddesinde; Türkiye Cumhuriyeti, toplumun huzuru, milli dayanışma ve adalet anlayışı içinde, insan haklarına saygılı, Atatürk milliyetçiliğine bağlı, başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan, demokratik, laik ve sosyal bir hukuk Devleti olduğu, 13. maddesinde; temel hak ve hürriyetlerin, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabileceği, bu sınırlamaların, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve laik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamayacağı belirtilmiştir.
Öte yandan, “Dilekçe Hakkı” Anayasanın 74. maddesinde temel haklar arasında sayılmış ve vatandaşlar ile karşılıklılık esası gözetilmek kaydıyla Türkiye’de ikamet eden yabancıların, kendileriyle veya kamu ile ilgili dilek ve şikayetleri hakkında, yetkili makamlara ve Türkiye Büyük Millet Meclisine yazı ile başvurma hakkına sahip oldukları, bu hakkın kullanılma biçiminin kanunla düzenleneceği hüküm altına alınmıştır.
657 sayılı Kanunun anılan maddesi bu ilkeler açısından değerlendirildiğinde;
1- Anayasanın 2. maddesi yönünden; hukuk devleti, temel hak ve hürriyetlere saygılı ve bu hakları koruyucu, işlem ve eyleminde adaleti, özgürlüğü ve hakkaniyeti gözeten devlettir. Hukuk devletinde kanunlar ve kurallar insan içindir. İnsanların temel hak ve özgürlüklerini sınırlayan düzenlemeler mutlaka toplumun ve bireylerin yararına uygun olarak belli bir amaca hizmet etmeli ve dayanmalıdır.
Bu bağlamda 657 sayılı Yasa’nın 125/C-h maddesi, söz konusu düzenlemeyle elde edilmek istenilen amacın, kamu düzeninin bozulmasının ve kamu görevlilerinin birlikte hareket ederek gruplaşmalarının önüne geçmek olduğu düşünülebilir. Ancak, olayımızda olduğu gibi birkaç memurun aynı dilekçe ile yaptığı şikayetin toplum düzenini nasıl veya ne yönde bozacağı meçhuldür. Bu durumda devlet memurlarının toplu müracaat veya şikayette bulunamayacakları yolundaki madde hükmü demokratik hukuk devletiyle bağdaşmamaktadır.
2- Anayasanın 13. maddesi yönünden; Anayasanın 13. maddesinde; temel hak ve hürriyetlerin özlerine dokunulmaksızın ancak kanunla sınırlanabileceği belirtilmiştir. Buna göre sınırlamanın, Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olması, sözüne, ruhuna ve demokratik toplum düzenine aykırı düşmemesi gerekmektedir.
Anayasanın temel hak ve ödevlerin sayıldığı bazı maddelerinde bir temel hakkın ne şekilde ve hangi durumlarda sınırlanabileceği yönünde çeşitli hükümler bulunmaktadır. Bu maddelerden genel olarak; milli güvenlik, kamu düzeni, suç işlenmesinin önlenmesi, genel sağlık ve genel ahlakın korunması veya başkalarının hak ve özgürlüklerinin korunması sebeplerinden biri veya birkaçına bağlı olarak temel hak ve hürriyetlerin sınırlandırılabileceği anlaşılmaktadır.
Anayasanın dilekçe hakkını düzenleyen 74. maddesinde ise bu hakkın ne şekilde sınırlandırılabileceği belirtilmemiş, sadece kullanılış biçiminin kanunla düzenleneceği öngörülmüştür.
3071 sayılı Dilekçe Hakkının Kullanılmasına Dair Kanun’da ise birden fazla kişinin aynı dilekçe ile başvuruda bulunamayacağına ilişkin herhangi bir hüküm bulunmamaktadır.
657 sayılı Yasa’nın 125/C-h maddesinin, hakkın özüne dokunmadığı, kullanılış biçimine ilişkin olduğu, sadece devlet memurlarını ilgilendirdiği, kamu düzeninin ve güvenliğinin bozulmasını önlemeyi amaçladığı düşünülebilir. Ancak temel hak ve özgürlüklerin genişlediği, toplu gösteri ve yürüyüşlerin yapılabildiği, devlet memurlarının sendikalara üye olabildiği ve sendikal faaliyetlere katılabildiği günümüz koşullarında bu maddenin, söz konusu amaçlara uygun bir etkisinin bulunduğunu kabul etmek olanaksızdır.
Diğer taraftan bu madde, hedeflenen gayeyi gerçekleştirmekten uzak olduğu gibi memurun, hakkaniyete ve adalete aykırı bir biçimde cezalandırılmasını da mümkün kılmaktadır. Zira, toplu şikayetin varlığından söz edebilmek için dilekçeyi en az kaç kişinin imzalaması gerektiği Kanunda gösterilmemiş ve böylece suçun tanımında belirsizlik yaratılmıştır. Ayrıca, çalıştığı kurumun herhangi bir ihtiyacının giderilmesini isteyen üç memurun, aynı içerikli dilekçeyi ayrı ayrı imzalayıp vermeleri suç oluşturmayacak, tek dilekçeyi birlikte imzalamaları suç olacaktır. Bu da söz konusu madde hükmünün ilgili bendinin Anayasanın 13. madde hükmüne aykırı olması gibi uygulamada da adalet anlayışı ile bağdaşmayacak sonuçlar doğurabilecektir.
Sonuç olarak; yukarıda açıklanan nedenlerle 657 sayılı Yasa’nın 125. maddesinin birinci fıkrasının (C) bendinin “toplu müracaat ve şikayet etmek” biçimindeki (h) alt bendinin Anayasa’nın 2. ve 13. maddelerine aykırı olduğu kanaatiyle re’sen Anayasa Mahkemesine başvurulmasına, dosyada bulunan dava ve savunma dilekçeleri ile eklerinin onaylı örneklerinin Anayasa Mahkemesi Başkanlığına gönderilmesine, anılan Mahkemece bir karar verilinceye kadar veya dosyanın anılan Mahkemeye gidişinden itibaren beş aylık sürenin dolmasına kadar davanın bekletilmesine 07/10/2008 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.”
III- YASA METİNLERİ
A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı
14.7.1965 günlü, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun Devlet memurlarına verilecek disiplin cezaları ile her bir disiplin cezasını gerektiren fiil ve halleri düzenleyen 125. maddesinin itiraz konusu (h) alt bendini de içeren (C) bendi şöyledir:
“C- Aylıktan kesme: Memurun, brüt aylığından 1/30 - 1/8 arasında kesinti yapılmasıdır.
Aylıktan kesme cezasını gerektiren fiil ve haller şunlardır:
a) Kasıtlı olarak; verilen emir ve görevleri tam ve zamanında yapmamak, görev mahallinde kurumlarca belirlenen usul ve esasları yerine getirmemek, görevle ilgili resmi belge, araç ve gereçleri korumamak, bakımını yapmamak, hor kullanmak,
b) Özürsüz olarak bir veya iki gün göreve gelmemek,
c) Devlete ait resmi belge, araç, gereç ve benzerlerini özel menfaat sağlamak için kullanmak,
d) Görevle ilgili konularda yükümlü olduğu kişilere yalan ve yanlış beyanda bulunmak,
e) Görev sırasında amirine sözle saygısızlık etmek,
f) Görev yeri sınırları içerisinde her hangi bir yerin toplantı, tören ve benzeri amaçlarla izinsiz olarak kullanılmasına yardımcı olmak,
g) İkamet ettiği ilin hudutlarını izinsiz terketmek,
h) Toplu müracaat veya şikâyet etmek,
ı) Hizmet içinde Devlet memurunun itibar ve güven duygusunu sarsacak nitelikte davranışlarda bulunmak,
j) Yasaklanmış her türlü yayını görev mahallinde bulundurmak.”
B- Dayanılan Anayasa Kuralları
Başvuru kararında Anayasa’nın 2., 13. ve 74. maddelerine dayanılmıştır.
IV- İLK İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü’nün 8. maddesi uyarınca, Haşim KILIÇ, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Sacit ADALI, Fulya KANTARCIOĞLU, Ahmet AKYALÇIN, Mehmet ERTEN, A. Necmi ÖZLER, Serdar ÖZGÜLDÜR, Şevket APALAK, Serruh KALELİ ve Zehra Ayla PERKTAŞ’ın katılımlarıyla 18.12.2008 günü yapılan ilk inceleme toplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine, oybirliğiyle karar verilmiştir.
V- ESASIN İNCELENMESİ
Başvuru kararı ve ekleri, itiraz konusu Yasa kuralı, dayanılan Anayasa kuralları, bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
Başvuru kararında itiraz konusu kuralın, kamu düzeninin bozulmasının ve kamu görevlilerinin birlikte hareket ederek gruplaşmalarının önüne geçmek amacıyla getirildiği düşünülebilirse de, temel hak ve özgürlüklerin genişlediği, toplu gösteri ve yürüyüşlerin yapılabildiği, Devlet memurlarının sendikalara üye olabildiği ve sendikal faaliyetlere katılabildiği günümüz koşullarında amaca uygun bir etkisinin kalmadığı, Anayasa’nın dilekçe hakkını düzenleyen 74. maddesinde bu hakkın sınırının belirtilmeyip sadece kullanılış biçiminin kanunla düzenleneceğinin öngörüldüğü, olayda olduğu gibi birkaç memurun aynı dilekçe ile yaptığı şikâyetin toplum düzenini nasıl veya ne yönde bozacağının meçhul olduğu, zira, toplu şikâyetin varlığından söz edebilmek için dilekçeyi en az kaç kişinin imzalaması gerektiğinin Yasa’da gösterilmediği ve böylece suçun tanımında belirsizlik yaratıldığı, aynı içerikli dilekçenin ayrı ayrı imzalanıp verilmesi suç oluşturmazken, tek dilekçenin birlikte imzalanmasının suç olarak kabul edilip memurun, hakkaniyete ve adalete aykırı bir biçimde cezalandırılmasının demokratik hukuk devletiyle bağdaşmaması nedeniyle Anayasa’nın 2., 13. ve 74. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
İtiraz konusu kuralda, memurların toplu müracaat veya şikâyette bulunmaları, aylıktan kesme cezası uygulanacak eylemler arasında sayılmıştır.
Anayasa’nın 74. maddesinde “Vatandaşlar ve karşılıklılık esası gözetilmek kaydıyla Türkiye’de ikamet eden yabancılar kendileriyle veya kamu ile ilgili dilek ve şikâyetleri hakkında, yetkili makamlara ve Türkiye Büyük Millet Meclisine yazı ile başvurma hakkına sahiptir. Kendileriyle ilgili başvurmaların sonucu gecikmeksizin dilekçe sahiplerine yazılı olarak bildirilir. Bu hakkın kullanılma biçimi kanunla düzenlenir.” denilmektedir.
Yönetime karşı dilekçe ve şikâyetlerin bireysel veya toplu olarak bildirilmesinin, demokratik bir toplumda bazı sorunların çözümü için etkili bir yol olduğu, bu nedenle dilekçe hakkının, bir siyasal hak olarak tanınıp Anayasal güvenceye kavuşturulduğu kuşkusuzdur. Anayasa’nın 13. maddesinde temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılması, Anayasa’nın ilgili maddelerinde özel sınırlandırma nedeni bulunmasına bağlı tutulmuştur. Anayasa’nın 74. maddesinde ise bu hakkın kullanılması bakımından bir ayırım yapılmayarak yabancılarla ilgili özel düzenleme saklı kalmak koşuluyla vatandaşlar için farklı kurallara yer verilmemiştir. Buna göre kamu görevlileri de dahil, herkes bu hakkı kullanabilecektir.
Açıklanan nedenlerle itiraz konusu kural ile memurların toplu müracaat veya şikâyette bulunmalarının disiplin cezası yaptırımına bağlanması Anayasa’nın 2., 13. ve 74. maddelerine aykırıdır. İptali gerekir.
Haşim KILIÇ bu görüşe katılmamıştır.
VI- SONUÇ
14.7.1965 günlü, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 12.5.1982 günlü, 2670 sayılı Yasa’nın 31. maddesiyle değiştirilen 125. maddesinin birinci fıkrasının (C) bendinin “Toplu müracaat veya şikâyet etmek,” biçimindeki (h) alt bendinin Anayasa’ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, Haşim KILIÇ’ın karşıoyu ve OYÇOKLUĞUYLA, 28.1.2010 gününde karar verildi.
Başkan
Haşim KILIÇ
Başkanvekili
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
Üye
Sacit ADALI
Üye
Fulya KANTARCIOĞLU
Üye
Ahmet AKYALÇIN
Üye
Mehmet ERTEN
Üye
Mustafa YILDIRIM
Üye
A. Necmi ÖZLER
Üye
Şevket APALAK
Üye
Serruh KALELİ
Üye
Zehra Ayla PERKTAŞ
KARŞIOY GEREKÇESİ
14.7.1965 günlü, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 125. maddesinin birinci fıkrasının (C) bendinin “Toplu müracaat veya şikâyet etmek” biçimindeki (h) alt bendi Anayasa’nın 2., 13. ve 74. maddelerine aykırı bulunarak iptal edilmiştir.
Ülkemizde dilekçe hakkının pozitif hukukumuza girişi 1876 Anayasası ile gerçekleşmiş ve bu Anayasa’da vatandaşların tek başlarına veya topluca dilekçe verme haklarının bulunduğu Anayasa’nın 14. maddesinde belirtilmiştir.
1924 Anayasası’nda da 1876 Anayasası’na benzer şekilde 82. maddede, Türklerin, gerek şahıslarına gerekse kamuya ilişkin olarak kavanin (yasalar) ve nizamata (kurallar) aykırı gördükleri konularda yetkili mercilere ve TBMM’ne tek başlarına veya toplu olarak ihbar ve şikâyette bulunabilecekleri belirtilmiş, bu başvuruların sonucunun dilekçiye yazılı olarak bildirilme zorunluluğu getirilmiştir.
1982 Anayasası Taslağında dilekçe hakkı ile ilgili 82. madde 1961 Anayasası’nda olduğu şekilde yukarıda belirtilen üçüncü fıkradaki “Bu hakkın kullanılma biçimi kanunla düzenlenir” ilâvesiyle aynen Danışma Meclisinde kabul edilmesine karşın Milli Güvenlik Konseyi Anayasa Komisyonu tarafından redaksiyona tâbi tutularak 74. madde olarak yeniden düzenlenmiştir. Bu kez Danışma Meclisince kabul edilen metinde yer alan “…,tek başlarına veya topluca,…” ibaresi çıkartılmıştır. Milli Güvenlik Konseyi Anayasa Komisyonu’nun görüşmeleri sırasında; “vatandaşlar dilekçe ile başvurma hakkına sahiptir ve bu hakkın kullanılma biçimi de kanunla düzenlenir” dedikten sonra başvuru tek mi olur yoksa toplu mu olur şeklindeki ibarenin gerekli olmadığı belirtilmiştir.
Devlet memurlarının hizmet şartlarını, niteliklerini, atanma ve yetiştirilmelerini, ilerleme ve yükselmelerini, ödev, hak, yüküm ve sorumluluklarını, aylıklarını ve ödeneklerini ve diğer özlük işlerini düzenleyen Devlet Memurları Kanunu’nun 125. maddesi “disiplin cezalarının çeşitleri ile ceza uygulanacak fiil ve haller”le ilgili kurallar içermektedir. Madde Anayasa’nın 74. maddesinin üçüncü fıkrasında yer alan “bu hakkın kullanılma biçimi kanunla düzenlenir” hükmünün gereğinin yerine getirmek üzere kaleme alınmıştır. Maddenin gerekçesinde; son on yıllık uygulamada disiplin kurullarının iyi işletilmediği ve suçla ceza arasında bulunması gereken adalet prensibinin gerçekleştirilemediği, toplumdaki huzursuzlukların çoğunun disiplinsizlikten ileri geldiği, 125. maddenin eski tecrübelerin ve karşılaşılan güçlüklerin ışığı altında yeniden düzenlenmesi gerektiği ifade edilmektedir.
Anayasa’nın 13. maddesinde temel hak ve hürriyetlerin, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasa’nın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabileceği belirtilmiştir. Bu durumda özel maddesinde bir sınırlama nedeni öngörülmemiş olan temel hak ve özgürlükler yönünden konuya salt pozitivist açıdan yaklaşıldığında, anayasa koyucunun, özel maddesinde sınırlama nedeni öngörmediği temel haklar ve özgürlükleri sınırlayamayacağını kabul etmek gerekecektir. Ancak günümüzde doğal hukuka dayalı sınırsız bir özgürlük anlayışı terkedilmiştir. Çağdaş gelişmelere uygun olarak, Anayasamızda da sınırsız ve içeriksiz özgürlük anlayışından uzaklaşılarak bir yandan siyasi iktidarı sınırlandıran bir yandan da toplumsal içeriğe ve konuma sahip olan pozitif bir özgürlük anlayışı benimsenmiştir. İlgili maddelerinde hak ve özgürlüklere hiçbir sınırlama getirilmemiş olsa bile, bunların niteliklerinden ve eşyanın tabiatından kaynaklanan doğal sınırlarının bünyelerinde mündemiç bulunduğu kuşkusuzdur.
Hukuk devletinde yasa koyucunun kazanılmış hakları ihlal etmemek koşuluyla geleceğe yönelik olarak statü hukukunda değişiklik yapmasına ya da yeni kurallar koymasına, kamu hizmetinin yürütülmesine ilişkin koşulları belirlemesine engel bulunmamaktadır.
Memurlar da vatandaş olmaları nedeniyle dilekçe hakkını kullanabileceklerdir. Ancak memur sıfatını taşıyan bu vatandaşların içinde bulundukları statü gereğince dilekçe haklarını kullanmalarının sınırlamalara tabi tutulabileceği de gözardı edilmemelidir. İtiraz konusu düzenlemenin de bu kapsamda değerlendirilmesi gerekir.
İtiraz konusu Yasa hükmü ile memurların toplu müracaat veya şikâyette bulunmaları “memuriyete uygun olmayan bir davranış” niteliğinde görülmüş ve aylıktan kesme cezasını gerektiren bir eylem olarak belirlenmiştir. Böylece 1982 Anayasası’ndan daha önceki dönemlerde yasak olmayan hatta anayasal bir hak olarak belirtilen toplu dilekçe verme veya şikâyet etme hakkı memurlar açısından bu yasal düzenlemeyle disiplin cezasını gerektiren bir eylem haline dönüşmüştür.
İtiraz konusu kuralda düzenlenen “toplu müracaat ve şikayet”le ilgili Anayasalarımızda yer verilen düzenlemeler tarihsel yorum yöntemiyle değerlendirildiğinde anayasa koyucunun dilekçe hakkının düzenlendiği maddeden “toplu müracaat ve şikayet hakkı”nı bilinçli olarak çıkarttığı görülmektedir. Bu durumda anayasa koyucunun amacına göre yapılan yorumda itiraz konusu hükmün Anayasa’ya aykırı olmadığı sonucuna varılmaktadır.
Bu nedenlerle kuralın Anayasa’nın 2., 13. ve 74. maddelerine aykırı yönünün bulunmadığı ve iptal isteminin reddine karar verilmesi gerektiği düşüncesiyle çoğunluk görüşüne katılmadım.
